因此，他建立的机构是他的中国臣民所熟悉的，与中国传统的机构相似，但又不是简单的复制品。例如，1260年，在他登基后一个月内，他便成立了中书省，由王文统担任中书省平章政事，张文谦为其主要助手（中书左丞）。中书省主要负责处理大多数的政务。1263年，他建立了枢密院，负责军事。五年后，最后一个主要机构御史台成立了，负责监察和向忽必烈报告汉地官员的情况。这些机构在各省都设有分支机构（行），负责执行中央政府决定的政策。这些机构负责全国事务，此外还有很多专为大汗和皇宫提供服务的特殊机构，例如内务府、将作院等。

    忽必烈简化并整合了行政管理系统。他废除了自唐朝起就设立的宰相和尚书省，但保留了中书省，该机构全权负责行政事务。由于只有一个机构负责，行政管理应该进行得更顺畅。呈报皇帝的所有奏折都要经过中书省过滤，中书省负责起草法律，解决“涉及死刑之案件并设断事官辅助之”。中书令经忽必烈批准，得做出重要决策，由各部负责执行。左丞相和右丞相负责向皇帝提出建议，并负责六部，而六部则负责贯彻执行政府政策，并在中书令患病、出行或无法视事时代行其政。

    中书令也是六个职能性部门的直接行政总管，这是自从唐代以后中国政府的一个显著特点。吏部负责监督行政官员；户部负责人口普查、征税、收受贡物、管理货币流通等；礼部负责宫廷典礼、节庆、音乐、祭祀，以及接待外交使节等；兵部负责军队指挥、屯垦、站赤①、筹措军需品以及军队训练（不过枢密院承担了大部分军事职责）等；刑部专司法律的执行和监狱的管理；工部负责修葺防御工事、管理水坝和公用土地，制定工匠规章制度等。

    在忽必烈和他的幕僚所设计的地方管理结构之下，中国被划分为若干个省，每个省又由中书省的一个派出机构（行中书省）负责监管。在1279年平定南宋之后，中国一共有十个这样的省。另外，山东、山西、河北以及今内蒙古大部分为“腹里”，是元朝的心腹之地，属于大汗自己的管辖范围。每个行省设丞相之职，为主要管事官，下设助理官员若干名，官职与中书省类似。各行省再进一步划分为六十个宣慰司，下辖大约一百八十个路。各路总管常由汉人充任。和总管平级的地方行政官（蒙古语叫“达鲁花赤”）经常被派往各路。达鲁花赤通常由蒙古人或中亚人充任，而且他们的职能往往和地方总管重叠，但是这样能起到互相制衡的效果。

    蒙古统治和传统中原王朝统治最显著的不同之处，是强调政府的控制机能。阿里不哥的挑战、李璮叛乱以及针对自己继位问题所存在的争议，使忽必烈变得非常谨慎小心，不敢轻易信任自己的官员，无论他是蒙古人还是汉人。忽必烈所关心的，是他的官员（其中很多不是蒙古人），保持忠诚、诚实和清廉。甚至在蒙古人的领土上，他也急于削减投下的权力。因此，他赋予中书省的权力比中国历史上任何朝代都要大。和中书省一样，御史台也设立了分支机构，监察地方官员。御史定期在全国各地巡查，检查朝廷、军队或地方政府内的财政和政治腐败现象。一位研究御史台制度的学者指出，“（蒙古人的）监察制度……比以往任何朝代都更全面，更具渗透性，其中央集权的严密程度在中国历史上是前所未有的。蒙古的监督机构可以被看做中国历史上一个制度性奇迹。”解决李璮的叛乱之后，忽必烈决心要把任何反对声音消灭在萌芽状态，以免爆发武装叛乱。因此，监视和控制是至关重要的。

    忽必烈的态度和政策也一再表明他对传统中国惯例的偏离。他的主要目的是控制官员并限制他们滥用权力。他制定的规章制度和发出的圣旨都是为了防止官员利用职权威吓平民，并且因他们的腐败而削弱政府的权威和声望。那些敷衍塞责、渎职的官员可能遭到鞭打甚至会被处死。那些收受下属礼物或贿赂、或向上司撒谎的官员会遭到鞭笞，情节严重者将被解职。对各种不同形式的贿赂、腐败、玩忽职守所制定的处罚措施极为精细。官员利用公共设施或服务人员以谋私利将被严惩。同样，乱征赋税，或强迫劳役，或以任何方式剥削人民的官员也将受到严厉惩处。

    最近的一些研究认为，在实际操作中，忽必烈为加强控制而作出的努力并没有取得什么成果。中书省显然只在忽必烈自己的领地腹里地区才能发挥作用，其影响力在其他省份似乎非常微弱。一位现代学者写道：“除了官员的任命之外，（中央政府）对整个帝国范围的行政管理至多不过是暂时的，或局限在非常有限的活动范围之内。”势力强大的行中书省经常不理会中书省的指令。许多机构功能交叉，往往导致决策迟缓。忽必烈对地方事务的支配权并不像他所希望的那样强大。同样，他对官员的控制也很有限。在他执政期间，他曾针对腐败的官员发布过许多警告和公告，但是，如同我们将在第七章中看到的那样，贿赂行为和贪污腐败现象一直是个严重问题，而中书省却对此束手无策。但不管怎样，到了13世纪60年代初，忽必烈已经为中国设计了一套行政管理系统，这套系统至少在理论上似乎是可行的。

    在中国建立了一个政府之后，忽必烈准备在这个国家实现他的经济和社会目标。他已经设计了一个系统，这个系统在理论上将确保蒙古人对中国的控制。实际上他的政府机构对汉人来说并不陌生，因为许多机构只是对传统的政府机构稍作修改而已。忽必烈计划增加汉人到他的政府担任公职的人数，但是蒙古人及其中亚部下将会负责监督他们。御史台的设立和严格的规章制度的制定，将防止汉人官员的渎职或不忠行为。于是，忽必烈可以自由地开始启动他所希望实施的政策了。